[NƠXH] Phát triển nhà ở xã hội bền vững - Câu chuyện thành công của Singapore

Từ một nước thuộc “Thế Giới thứ 3”, Singapore đã vươn lên vị thế của một trong những nước phát triển hàng đầu thế giới chỉ trong vòng một thế hệ. Trong câu chuyện về sự vươn lên thần kỳ của đất nước này, sự thành công của hệ thống nhà ở xã hội là một chương rất quan trọng. Bài viết này hy vọng sẽ đem đến cho bạn đọc một cái nhìn tổng quan về quá trình xây dytựng và phát triển hệ thống nhà ở xã hội của Singapore – hiện nay đã trở thành hình mẫu cho các nước Châu Á và cho toàn Thế giới học hỏi.

Nhìn vào diện mạo của Singapore ngày nay, ít ai nghĩ rằng chỉ cách đây hơn 50, đất nước này hầu như đã phải xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng, đặc biệt là nhà ở, của họ từ con số không. Sau khi trở thành một đất nước tự chủ vào năm 1959, Singapore ngay lập tức phải đối mặt với hàng loạt vấn đề nghiêm trọng liên quan đến nhà ở: thiếu trầm trọng nguồn cung, tốc độ xây dựng thấp, Thế Chiến thứ II làm trầm trọng hoá tình trạng thiếu nhà trước đó, chất lượng sử dụng quá kém,... Vào năm 1947, báo cáo của Ủy ban Nhà ở Vương Quốc Anh thậm chí còn nhận định hệ thống nhà ở của Singapore là "một trong những khu ổ chuột tồi tệ nhất trên thế giới”, “sự xấu hổ cho một cộng đồng văn minh”. Nhà ở cao tầng ở Singapore lúc đó còn rất hiếm và người dân phải ở chen chúc nhau trong những ngôi nhà xập xệ (trung bình có đến 18,2 người sống trong một căn nhà - số liệu năm 1947). Đến năm 1966, vẫn có tới 70% hộ gia đình sống trong khu ổ chuột, với khoảng 300.000 người sống trong các khu định cư tạm bợ ở các vùng ngoại ô và 250.000 người sống trong các khu nhà phố bẩn thỉu ở khu vực miền Trung.

Nhà ở khi đó đã trở thành vấn đề cấp thiết bậc nhất của Singapore. Chính vì thế, khi Đảng Hành động Nhân dân (PAP) đưa ra cam kết sẽ cung cấp nhà ở xã hội giá rẻ cho người nghèo trong chiến dịch bầu cử năm 1959, họ đã giành được rất nhiều sự ủng hộ. Sau khi thắng cử, PAP đã ngay lập tức thực hiện lời hứa của mình. Chính phủ còn non trẻ của Singapore nhanh chóng thông qua Luật Nhà ở và Phát triển năm 1960, thay thế Quỹ Phát triển Singapore (Singapore Improvement Trust) bằng Ủy ban Nhà ở Singapore (Housing and Development Board – HDB). Về cơ bản, HDB là cơ quan chịu trách nhiệm hoạch định chiến lược, lên kế hoạch và triển khai công tác đảm bảo vấn đề nhà ở cho cư dân Singapore. Sự ra đời của HDB (hiện trực thuộc Bộ Phát Triển Quốc Gia Singapore) là cột mốc rất quan trọng trong quá trình xây dựng đất nước Singapore hiện đại. Dưới sự điều hành của HDB, chỉ trong khoảng 50 năm, Singapore đã phát triển được một hệ thống nhà ở xã hội mà bất cứ quốc gia nào cũng phải thán phục. Quá trình phát triển này về cơ bản có thể được chia làm 3 giai đoạn:

-       Thập kỷ 60 và 70: Xây dựng hàng loạt các khu nhà xã hội;

-       Thập kỷ 80: Chú trọng vào quy hoạch đô thị và phát triển các vùng ngoại ô;

-       Thập kỷ 90 trở lại đây: Nâng cao chất lượng nhà xã hội.

Những thách thức mà HDB phải đối mặt trong những năm 1960 bao gồm: nhanh chóng tạo nguồn cung nhà ở, ngăn chặn việc chiếm đất, xây dựng trái phép, giải tán các khu ổ chuột và tái định cư dân chúng vào các khu nhà ở xã hội, nâng cao chất lượng xây dựng và chất lượng sử dụng. Thêm vào đó còn có rất nhiều vấn đề xã hội khác, gây thêm khó khăn cho việc cung cấp nhà ở như: sự phát triển không định hướng của đô thị, tỉ lệ thất nghiệp và tội phạm cao, hệ thống hạ tầng hỗ trợ yếu kém, ô nhiễm môi trường, tắc nghẽn giao thông, nền kinh tế thiếu sự ổn định, thiếu năng lượng và nước sạch,... Sự gia tăng nhanh dân số sau chiến tranh cùng với một quỹ đất hạn hẹp cũng là những trở ngại lớn.

Trước những khó khăn đó, lãnh đạo đầu tiên của HDB khi đó là Lim Kim San đã thông qua“Kế hoạch nhà ở 5 năm” lần thứ nhất, với mục đích “xây dựng được càng nhiều nhà giá rẻ càng tốt, trong thời gian nhanh nhất có thể”. Lim Kim San - người đã tình nguyện làm việc không lương trong vòng 3 năm - là nhân vật đứng sau sự bùng nổ của các chung cư cao tầng giá rẻ trên khắp Singapore, về sau trở thành nguồn cung cấp nhà xã hội chủ yếu của đảo quốc này. Bất chấp mọi nghi ngờ và phản đối, Lim Kim San đã bỏ qua nhiều bước quy hoạch chi tiết tốn nhiều thời gian, thay vào đó là những biện pháp trực tiếp nhằm tiết kiệm chi phí và đẩy nhanh tốc độ thi công. Nghi ngờ khả năng thành công của Kế hoạch 5 năm, Quỹ Phát triển Singapore đã thành lập một Ủy ban nhằm kiểm tra năng lực của HDB. Đến khi Ủy ban này công bố báo cáo của họ thì HDB đã xây xong được hơn 1000 khu nhà! Trong 2 năm đầu tiên của Kế hoạch, HDB đã xây dựng được hơn 2000 khu nhà, nhiều hơn tổng số đơn vị ở đã được xây tại Singapore trong vòng 10 năm trước đó – vượt mọi dự đoán của các chuyên gia.

Ảnh Tạp chí Quy hoạch Xây dựng số 62

Kế hoạch nhà ở 5 năm lần thứ nhất của Singapore đã thu được thành công lớn, hoàn thành chỉ tiêu xây dựng 5000 khu nhà ở xã hội đến năm 1965. Dự án lớn nhất trong giai đoạn này là khu đô thị vệ tinh Queenstown với hơn 17.5000 căn hộ, giải quyết nhu cầu nhà ở cho gần 22.000 dân. Khu đô thị này được xây dựng theo hướng khép kín (self-contained) với đầy đủ các dịch vụ xã hội nằm xen kẽ với các khu dân cư nhằm làm giảm thiểu nhu cầu đi lại của người dân đến khu vực trung tâm Singapore. Thành công của Queenstown khiến cho tư duy thiết kế này (về sau được phát triển thành khái niệm “trung tâm khu vực” – regional centre) được áp dụng rộng rãi cho các dự án nhà ở xã hội trên khắp Singapore – góp phần giải quyết vấn nạn giao thông cũng như nhiều vấn đề tiêu cực xã hội có liên quan. Ước tính, Kế hoạch nhà ở 5 năm lần thứ nhất đã cho ra đời khoảng 54.430 đơn vị ở, chủ yếu là dưới dạng chung cư cao tầng với mật độ xây dựng cao do áp lực về đất đai và dân số của Singapore. Phần lớn nhà ở xã hội được xây dựng trong giai đoạn 1960 - 1965 được dùng để cho người nghèo thuê. Chính phủ cũng đưa ra Đề án sở hữu nhà toàn dân nhằm giúp cho người thu nhập thấp và tầng lớp lao động có thể mua đứt căn hộ mà họ đang thuê. Đề án này sau đó cũng là một thắng lợi của Singapore trên mặt trận kinh tế, khi nó giúp giảm rủi ro tài chính cho những người có nhu cầu sở hữu nhà, đồng thời đóng vai trò như một hàng rào ngăn cản lạm phát. Một loạt các biện pháp hỗ trợ tài chính khác cũng được Chính phủ Singapore đưa ra nhằm thuyết phục dân nghèo từ bỏ các khu nhà cũ nát để tới sống trong các căn hộ mới. Tuy nhiên những nỗ lực này ban đầu đã không đem lại hiệu quả như mong đợi. Phải đến tháng 5 năm 1961, khi vụ cháy lớn tại khu ổ chuột Bukit Ho Swee xảy ra làm hơn 16.000 người mất nhà cửa, người dân Singapore mới bắt đầu ủng hộ các dự án nhà xã hội của Chính phủ. Đặc biệt, sự hiệu quả và minh bạch của HDB trong việc khắc phục hậu quả vụ cháy đã chiếm được lòng tin của người dân: họ chỉ mất 4 năm để di dời và xây dựng lại Bukit Ho Swee, biến nó từ một khu ổ chuột tồi tệ với tỉ lệ tội phạm cao nhất Singapore trở thành một dự án nhà ở xã hội điển hình như hiện nay.

Những yếu tố chính tạo nên sự thành công của Kế hoạch nhà ở 5 năm lần thứ nhất có thể kể đến các quyết định đúng đắn của HDB trong việc áp dụng trên quy mô lớn các thiết kế kiến trúc điển hình, cũng như chọn các nhà thầu tư nhân thay vì sử dụng trực tiếp lao động nhỏ lẻ có giá rẻ hơn - vốn rất phổ biến tại thời điểm đó. HDB cũng xây dựng quy trình giám sát và xử lý trách nhiệm nhà thầu rất nghiêm ngặt nhằm đảm bảo tiêu chuẩn xây dựng, đồng thời tiết kiệm chi phí và thời gian giải quyết các vấn đề phát sinh. Tổng chi phí của các dự án luôn được giữ ở mức thấp bằng cách mời rất nhiều đơn vị tham gia đấu thầu, hay lựa chon vật liệu xây dựng từ nhiều nguồn khác nhau. Bên cạnh đó, sự trợ giúp về mặt chính sách của Chính phủ Singapore cũng rất đáng kể. Theo PGS SIM Loo Lee, Trưởng khoa Bất động sản, Đại học Quốc gia Singapore, một trong những ví dụ điển hình thể hiện sự tích cực của Chính phủ trong nỗ lực phát triển nhà ở xã hội bền vững là việc thành lập Quỹ tiết kiệm Trung ương (Central Provident Fund - CPF) vào năm 1955. Quỹ này cho phép các tổ chức tuyển dụng lao động đóng 13% và người lao động đóng 20% tổng số lương hàng tháng vào quỹ như một khoản tiết kiệm theo lãi suất ngân hàng để sử dụng mua nhà. Người dân có quyền dùng số tiền trên để mua nhà, thanh toán viện phí, chi phí học tập và được trả lãi. Những người dân đóng góp vào CPF được Chính phủ hỗ trợ mua nhà giá rẻ hơn hai lần và những người này có thể bán những căn hộ của mình theo giá thị trường. Đây cũng là một kênh đầu tư để người dân “làm giàu.”

Những doanh nghiệp tư nhân tham gia vào xây dựng nhà ở cho người thu nhập thấp cũng thường xuyên nhận được sự hỗ trợ của Nhà nước và các thủ tục hành chính rõ ràng, được thực hiện nhanh chóng. Trong khi đó, giá bán nhà của các doanh nghiệp tư nhân do doanh nghiệp tự quy định. Điều này đã thu hút được nhiều doanh nghiệp sẵn sàng tham gia góp sức cùng Chính phủ chăm lo cho người nghèo.

Ảnh Tạp chí Quy hoạch Xây dựng số 62

Khái niệm” Trung tâm khu vực” tiếp tục được áp dụng rộng rãi trong các dự án nhà ở xã hội.

Trong suốt quá trình hoạt động của mình, HDB và Chính phủ Singapore thường xuyên có những phản ứng nhanh nhạy trước sự thay đổi của thị trường nhà ở, đặc biệt là những quyết sách của họ đều hướng đến người dân, ổn định xã hội và phát triển bền vững. Ví dụ, chính sách phát triển nhà của HDB cũng nằm trong nhóm các giải pháp của Chính phủ nhằm thúc đẩy sự gắn kết xã hội và chủ nghĩa yêu nước trong nhân dân. Năm 1989, chính sách hội nhập dân tộc (Ethnic Integration Policy - EIP) đã được đưa ra để hạn chế sự phân tầng xã hội và chia rẽ sắc tộc có thể dẫn tới xung đột - theo đó nhà ở của các nhóm thu nhập khác nhau được trộn lẫn trong các dự án phát triển nhà. Một ví dụ tiếp theo đó là Luật Thu hồi đất (Land Acquisition Act) ra đời năm 1967 cho phép Chính phủ thu hồi đất đai với giá rẻ để phục vụ cho nhà ở xã hội. Bộ luật này đầu tiên cũng gây nhiều tranh cãi, song qua một thời gian đã chứng minh được sự đúng đắn của nó trong bối cảnh đất chật người đông của Singapore. Việc phần lớn đất đai được sở hữu công cũng giúp cho Singapore tránh được những cuộc khủng hoảng thị trường bất động sản đang hoành hành trên Thế giới trong suốt thập kỷ vừa qua.Từ những năm 1990 trở về sau, HDB tập trung vào việc nâng cấp các căn hộ cũ, lắp đặt các trang thiết bị và tiện ích như thang máy, hệ thống thông gió, thoát hiểm, hệ thống quản lý thông minh… cho các toà nhà. Các căn hộ studio được xây dựng nhiều hơn để phục vụ nhu cầu của người cao tuổi trong xã hội đang trở nên lão hóa của Singapore. Quá trình phát triển nhà xã hội bước vào giai đoạn nâng cao chất lượng. Các công nghệ xây dựng và vật liệu được đầu tư mạnh. Quy hoạch chi tiết của các dự án được làm rất chặt chẽ với các tiêu chí rõ ràng như nâng cao tương tác xã hội, khuyến khích sự giao thoa giữa các tầng lớp và sắc tộc, đề cao ý thức cộng đồng,... Chất lượng sử dụng của các căn hộ dần dần được cải thiện và hiện nay đang ở mức rất cao so với các nước trên Thế giới. Đồng thời, hệ thống pháp lý của Singapore cũng được hoàn thiện, kiểm soát rất chặt chẽ việc mua bán/thuê nhà của từng nhóm đối tượng, quá trình xây dựng các dự án mới, cũng như việc định giá các căn hộ.

Hiện nay, Singapore cùng với Hong Kong và Hàn Quốc là những quốc gia châu Á nổi tiếng về việc phát triển và giải quyết tốt vấn đề nhà ở xã hội cho người dân. Các khu nhà ở xã hội của đảo quốc này hiện vẫn đang được đầu tư phát triển với mặt bằng chất lượng ngày càng cao, tương xứng với thu nhập bình quân của người dân nước này (những công dân Singapore có thu nhập dưới 97.000USD hầu hết vẫn sống trong các khu nhà xã hội, chỉ một số ít các triệu phú là có nhà riêng). Theo các chuyên gia địa ốc tại Singapore, hiện 91% người dân nước này được sở hữu nhà, trong đó có tới 83% đang ở nhà giá thấp - một tỉ lệ rất ấn tượng. Theo đề án nhà ở xã hội của Bộ Xây dựng, giai đoạn 2009 - 2015, Việt Nam sẽ đầu tư trên 18.000 căn hộ, tổng vốn gần 50.000 tỷ đồng nhằm đáp ứng nhu cầu của 30% số hộ gặp khó khăn về nhà ở tại khu vực đô thị. Bài học thành công của Singapore là rất đáng học hỏi khi chúng ta triển khai những dự án này - vốn đang vấp phải khá nhiều khó khăn.

[Tạp chí Quy hoạch xây dựng, Số 62 năm 2013, tr.76-78]