Kinh nghiệm tổ chức chính quyền đô thị một số thành phố lớn trên Thế giới

Hiện nay, nhằm cụ thế hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã được Chính phủ chuẩn bị và trình Quốc hội. Tại các diễn đàn Quốc hội cũng như trong dư luận xã hội, mô hình tổ chức chính quyền địa phương (bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân) ở các đô thị được thảo luận sôi nổi với nhiều ý kiến khác nhau. Vì vậy, việc nghiên cứu, tìm hiểu về tổ chức chính quyền đô thị phù hợp để phục vụ nhu cầu phát triển và đáp ứng quyền lợi của người dân hiện nay là hết sức cần thiết. Trong điều kiện kinh nghiệm xây dựng chính quyền đô thị (CQĐT) ở nước ta còn hạn chế thì việc nghiên cứu tham khảo kinh nghiệm của các nước về xây dựng chính quyền đô thị là rất cần thiết. Bài viết này xin tổng hợp, giới thiệu một số thông tin về xây dựng chính quyền đô thị ở một số thành phố lớn trên thế giới như  NewYork, Berlin, Paris, Seoul và Bắc Kinh. Ngoại trừ New York, các thành phố còn lại đều là  đô thị lớn  và là thủ đô của các nước.  

I. TỔ CHỨC HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ NEW YORK

          New York tên chính thức City of  New York, là thành phố đông dân nhất Hoa Kỳ (nước Mỹ) và trung tâm của Vùng đô thị New York, một trong những vùng đô thị đông dân nhất trên thế giới. Với vai trò là một thành phố toàn cầu tiên phong, New York có một tầm ảnh hưởng mạnh mẽ đối với thương mại, tài chính, văn hóa, thời trang và giải trí toàn cầu. Là nơi Liên Hiệp Quốc đặt tổng hành dinh nên nó cũng là trung tâm quan trọng về các vấn đề quốc tế. Thành phố thường được gọi là New York City để phân biệt với tiểu bang New York. Dân số  thành phố ước tính trên 8,3 triệu người (năm 2007), với diện tích đất là 789,4 km². Đây được coi là vùng đô thị đông dân nhất Hoa Kỳ

          Nằm trên một bến cảng tự nhiên lớn thuộc duyên hải Đại Tây Dương của Đông Bắc Hoa Kỳ, thành phố gồm 05 quận: The Bronx, Brooklyn, Manhattan, Queens và Đảo Staten. Đây là một hình thức chính quyền khác thường tại Hoa Kỳ. Mỗi  Quận của New York tồn tại song song với một quận tương ứng của tiểu bang New York. Khắp các Quận có hàng trăm khu dân cư. Nhiều khu dân cư này có lịch sử và đặc tính riêng để gọi chúng. Nếu coi mỗi Quận là một thành phố độc lập thì  thì bốn trong số các Quận sẽ nằm trong 10 thành phố đông dân nhất Hoa Kỳ.

          Tiêu biểu cho mô hình tổ chức “Thị trưởng - Hội đồng” là bộ máy chính quyền thành phố New York.

          Thị trưởng - Hội đồng (Mayor-Council): Đây là hình thái lâu đời nhất của chính quyền thành phố tại Mỹ, và cho tới đầu thế  kỷ XX, nó được hầu hết các thành phố ở Mỹ áp dụng. Cơ cấu của nó tương tự cơ cấu của chính quyền bang và quốc gia, với một Thị trưởng đắc cử là người đứng đầu ngành hành pháp, và một Hội đồng được bầu ra, đại diện cho các vùng lân cận, hình thành nên ngành lập pháp. Thị trưởng bổ nhiệm những các viên chức thuộc về các cơ quan hành pháp (sở, phòng, ban). Thị trưởng có quyền phủ quyết các sắc lệnh của thành phố và thường xuyên chịu trách nhiệm chuẩn bị ngân sách của thành phố. Hội đồng thành phố chủ yếu làm công việc lập pháp: phê chuẩn các sắc lệnh, quy định của thành phố, ấn định thuế suất trên tài sản và phân chia ngân sách giữa các ngành khác nhau của thành phố.

          Kể từ khi mở rộng vào năm 1898, Thành phố New York luôn là một khu tự quản vùng đô thị (metropolitan municipality) có một thể chế chính quyền “Thị trưởng – Hội đồng” mạnh. Theo Hiến chương thành phố, đứng đầu bộ máy chính quyền thành phố là Thị trưởng, do dân bầu trực tiếp theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu và là người chịu trách nhiệm chính đối với các hoạt động hành pháp của chính quyền thành phố. Nhiệm kỳ của Thị trưởng là 4 năm và chỉ được tối đa là hai nhiệm kỳ. Hội đồng thành phố là cơ quan có thẩm quyền lập pháp, bao gồm 51 thành viên cũng do người dân bầu ra với nhiệm kỳ 4 năm. Hội đồng thành phố lập ra một số uỷ ban để giám sát việc thực hiện các chức năng của chính quyền thành phố. Các dự luật được Hội đồng thông qua bởi đa số và Thị trưởng là người ký ban hành. Thị trưởng có quyền phủ quyết các dự luật của Hội đồng. Ngoài ra, trong bộ máy chính quyền thành phố còn có những chức danh quan trọng khác phụ trách những vấn đề về tài chính và giám sát tài chính, quản lý các quan hệ công cộng, trong đó, chức danh phụ trách về tài chính được dân bầu trực tiếp .

          Tại các quận của thành phố New York, cơ quan đại diện tại địa phương của thành phố là Hội đồng khu dân cư gồm tối đa là 50 uỷ viên. Quận trưởng do người dân trong quận trực tiếp bầu ra và có trách nhiệm tư vấn cho Thị trưởng về những vấn đề có liên quan đến quận mình phụ trách (như vấn đề sử dụng đất, nhu cầu ngân sách hàng năm, chỉ định Hội đồng khu dân cư và người đứng đầu các ban của quận).

II. TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ BERLIN

1.     Khái quát

          Berlin là thủ đô, là một trong 16 tiểu bang của liên bang Đức. Với hơn 3,45 triệu người dân, đây là thành phố lớn nhất trong nước Đức. Tính trong Liên minh châu Âu, Berlin là thành phố lớn thứ hai, sau Luân Đôn. Nằm ở miền Đông Bắc nước Đức, Berlin là trung tâm của khu vực đô thị Berlin - Brandenburg, trong đó có khoảng 4,5 triệu người đến từ hơn 190 quốc gia trên thế giới. 

          Được ghi nhận lần đầu tiên vào thế kỷ 13, Berlin từng là thủ đô của Vương quốc Phổ (1701-1918), Đế chế Đức (1871-1918), Cộng hòa Weimar (1919-1933) và Đệ Tam Quốc Xã (1933-1945). Vào những năm 1920, Berlin là thành phố lớn thứ ba trên thế giới. Sau khi chiến tranh thế giới thứ hai kết thúc, thành phố đã bị liên quân bốn nước chiếm đóng, và sau đó các khu vực do Anh, Pháp, Hoa Kỳ chiếm đóng được hợp nhất và trở thành Tây Berlin, được bao quanh bởi Bức tường Berlin và phần còn lại do Liên Xô chiếm đóng trở thành Đông Berlin (thủ đô của Cộng hòa Dân chủ Đức). Sau khi nước Đức thống nhất ngày 3 tháng 10 năm 1990, Berlin trở thành thủ đô của toàn liên bang Đức. Sau Quyết nghị Thủ đô của Quốc hội liên bang Đức (Deutsche Bundestag) vào năm 1991 thành phố cũng thực thi chức năng của mình là trụ sở của Chính phủ và Quốc hội từ năm 1999. Berlin là một trung tâm chính trị, văn hóa, khoa học quan trọng của châu Âu. Đô thị lớn này là một điểm nút giao thông và một trong những thành phố thu hút được nhiều khách du lịch nhất của lục địa này. Nhiều trường đại học, viện nghiên cứu, nhà hát và viện bảo tàng tại Berlin có danh tiếng quốc tế.

          2. Về tổ chức tổ chức chính quyền đô thị

          Từ khi tái thống nhất hai quốc gia Đức vào ngày 03/10/1990, Berlin là một tiểu bang của nước Cộng hòa Liên bang Đức. Số quận trực thuộc Berlin được giảm từ 23 xuống còn 12. Trong quốc hội tiểu bang Berlin, theo Hiến pháp của Berlin là quyền lực lập pháp, hiện nay bao gồm nghị sĩ của các đảng SPD, CDU, Đảng Cánh tả (tiếng Đức: Linkspartei), Đảng Xanh (Büdnis 90/Die Grüne) và FDP. Chính phủ tiểu bang, quyền lực hành pháp, bao gồm thị trưởng và đến 8 nghị sĩ. Thị trưởng đương nhiệm đồng thời cũng là người đại diện cho tiểu bang và thành phố.

          Kinh nghiệm tổ chức của thành phố Berlin (Đức) cho thấy muốn tăng hiệu quả, nên giảm cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Địa bàn rộng, nên tổ chức tản quyền. Mô hình tản quyền Berlin để bảo đảm: tự quản địa phương, dân chủ, giám sát cao, tiện lợi cho công dân là một mô hình nên tham khảo

Berlin là một đô thị được tổ chức theo nguyên tắc tản quyền thay vì phân quyền và là một thành phố rất đặc biệt: 3 trong 1: vừa là một thành phố, vừa là một bang, vừa là cấp đơn vị hành chính lãnh thổ cuối cùng. Mô hình này đã chứng tỏ rất hiệu quả suốt gần 200 năm lịch sử Berlin qua với những đặc điểm chính sau đây:

          a) Toàn bộ thành phố là một thể thống nhất – để đảm bảo hiệu quả

          Với đường kính xấp xỉ Thành phố Hồ Chí Minh nhưng Berlin là một cộng đồng thống nhất và duy nhất (Einheitsgemeide). Hay nói cách khác, dưới Berlin không tồn tại bất kỳ một cấp đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập nào. Cho dễ hiểu, nếu tạm so sánh với Việt Nam, thì Berlin vừa là đơn vị hành chính lãnh thổ cấp tỉnh, vừa là cấp huyện, vừa là cấp xã.

          Để bảo đảm tính gần dân và quyền tự quản địa phương, không gian Berlin được chia thành 12 Bezirk. Bezirk không có từ hoàn toàn tương đương trong tiếng Việt nên thường được người Việt quy chiếu miễn cưỡng và gọi là “quận”. Sở dĩ gọi sự quy chiếu này là miễn cưỡng, vì về mặt diện tích và quy mô dân số Bezirk tương đương với một quận ở Việt Nam, nhưng về phương diện pháp lý thì Bezirk không có địa vị của một đơn vị hành chính lãnh thổ như quận ở Việt Nam; nó không có khả năng chịu trách nhiệm pháp lý (kein Rechtsträger), mà chỉ là một cơ cấu nội bộ của Berlin, giống như đơn vị cấp phòng của một công ty. Trong quan hệ với công dân, Berlin là một pháp nhân công quyền duy nhất; nếu có sai sót nào trong quản lý nhà nước, thì duy nhất chính quyền thành phố Berlin là bị đơn trước toà án mà không thể đổ lỗi cho cấp dưới.

Đằng sau cách tổ chức này, là quan niệm: toàn bộ thành phố là một thể thống nhất. Bởi so với nông thôn – nơi các làng mạc được phân cách về mặt không gian bởi các cánh đồng, cánh rừng – thành thị là một cộng đồng cư trú liên tục, cho dù đông dân đến mấy, giữa các cụm dân cư có mối quan hệ chặt chẽ, có độ đồng nhất cao hơn rất nhiều. Hay nói cách khác, các vấn đề của thành phố cần phải giải quyết trong một thể thống nhất, đồng bộ. Vì nếu quan niệm ngược lại, thành phố sẽ được chia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ độc lập, thì sẽ gặp tình trạng giống như Việt Nam hiện nay: truy quét mại dâm theo phường, theo quận – mà các quận, phường chỉ ngăn cách bởi một con phố, một cây cầu – đuổi bên lề phải đường thì chạy sang lề trái đứng, đuổi ở đầu này cầu thì sang bên kia cầu đứng. Nếu chia thành các quận, phường rồi yêu cầu các đơn vị này phối hợp cùng hành động thì sự phối hợp sẽ mang tính phong trào, nhất thời và rời rạc, bởi mỗi quận, phường vẫn chịu trách nhiệm độc lập; giữa các cấp sẽ có nhiều lý do đổ lỗi cho nhau trước dân.

          b) Tản quyền – để gần dân

          Trong quan hệ với bên ngoài, thành phố Berlin là một pháp nhân công quyền duy nhất, nhưng trong quan hệ nội bộ bên trong, các bộ phận của chính quyền Berlin được tổ chức theo nguyên tắc tản quyền để bảo đảm gần dân. Theo nguyên tắc này, ngoài trụ sở chính của chính quyền thành phố, tại các Bezirk (tạm gọi là “quận”) một bộ máy hành chính được thiết lập (Bezirksverwaltung) và trong phạm vi mỗi Bezirk lại thiết lập nhiều văn phòng tiếp dân (Bürgeramt). Nhưng tất cả các cơ quan này chỉ đóng vai trò như văn phòng đại diện hay chi nhánh cho chính quyền thành phố. Mạng lưới các “văn phòng đại diện, chi nhánh” của chính quyền thành phố dày đặc, và bảo đảm bán kính từ nơi cư trú đến văn phòng tiếp dân gần nhất không quá 3km – rất gần dân về mặt không gian.

          Để tránh hiện tượng ùn tắc và biến các bộ máy hành chính tản quyền này thành “một cấp trung chuyển công văn” thì bộ máy hành chính đặt ở Bezirk, các văn phòng tiếp dân được uỷ quyền trực tiếp giải quyết rất nhiều việc cho dân.

So với mô hình tản quyền ở Paris, mô hình tản quyền ở Berlin, mang ba đặc điểm:

          Thứ nhất, tản quyền nhưng bảo đảm quyền tự quản địa phương, bảo đảm dân chủ, bảo đảm giám sát đối với hoạt động hành chính ở các Bezirk. Cụ thể, để bảo đảm tính tự quản, các vấn đề quản lý thuần tuý liên quan hoạt động tại một Bezirk cụ thể sẽ do bộ máy hành chính tản quyền ở Bezirk thực hiện, bộ máy hành chính tập trung (Hauptverwaltung) không được tuỳ tiện lấy lên để giải quyết. Để bảo đảm tính dân chủ, bộ máy hành chính tản quyền ở Bezirk vẫn do dân bầu lên trực tiếp; tức là song song với việc bầu lên cơ quan đại diện của thành phố (Abgeordnetenhaus) cử tri trực tiếp bầu ra cơ quan dân cử ở Bezirk (Bezirksverordnetenversamlung). So với cơ quan đại diện của thành phố, cơ quan dân cử ở Bezirk không có quyền lập pháp, lập quy và được coi là một bộ phận của hành chính. Cơ quan dân cử này sẽ bầu ra cơ quan thường trực (Bezirksamt) và giám sát cơ quan thường trực thực hiện công việc hành chính.

          Thứ hai, do coi toàn bộ thành phố là một thể thống nhất, nên công dân Berlin có thể đến làm thủ tục hành chính tại bất kỳ văn phòng tiếp dân nào không phân biệt văn phòng đó ở gần hay xa nơi mình cư trú, nơi làm việc;         Thứ ba, nếu xem xét kỹ hơn, mức độ tản quyền ở Berlin không chỉ dừng lại ở các văn phòng, mà đến tận từng cá nhân công chức; mỗi công chức được phát một con dấu với mã số riêng. Nếu việc thuộc thẩm quyền cá nhân công chức, thì họ trực tiếp xử lý, ký, đóng con dấu của mình, trả lại hồ sơ cho dân mà không cần qua văn thư đóng dấu, nếu sai thì cá nhân họ đi tù mà thủ trưởng chẳng cần phải giải trình gì[1].

          III. TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ PARIS

          Paris là thành phố  thủ đô của nước Pháp, cũng là một trong ba thành phố phát triển kinh tế nhanh nhất thế giới cùng Luân Đôn và New York và cũng là một trung tâm hành chính của Vùng Ile-de-France. Nằm ở phía bắc nước Pháp, khu vực trung tâm của Châu Âu, Paris được xây dựng hai bên bờ sông Seine với tâm là đảo Ile-de-la-Cite.

          Năm 2005, Nội ô Paris có dân số là 2.153.600 người, mật độ 20.408 người/km², thuộc hàng cao nhất trong các thủ đô Châu Âu. Năm 2006, GDP của Paris cùng với toàn vùng Ile-de-France đạt 500,839 tỷ euro, tương đương với nước Hà Lan. Nổi tiếng với tên gọi Kinh đô ánh sáng, Paris là một trung tâm văn hóa lớn của thế giới và cũng là một trong những thành phố du lịch thu hút nhất. Ngoài ra Paris còn là nơi đặt trụ sở chính của các tổ chức quốc tế như OECD, UNESCO… cộng với những hoạt động đa dạng về tài chính, kinh doanh, chính trị và du lịch đã kiến Paris trở thành một trong những trung tâm trung chuyển lớn nhất trên thế giới và được coi như một trong bốn “thành phố toàn cầu” cùng với New York, Luân Đôn và Tokyo.

          Tổ chức hành chính của thành phố

          Theo luật ngày 10/7/1964 và có hiệu lực từ ngày 01/01/1968, về tổ chức lại vùng Paris: Thành phố Paris là một xã của Pháp, đồng thời là tỉnh của Pháp. Tỉnh Paris chỉ gồm một xã duy nhất và được chia nhỏ thành 20 quận. Tuy thế, trong bầu cử, Paris lại được chia thành 21 khu vực cử tri.

Về điều hành Paris đảm trách bởi hai cấp Hội đồng:

          - Hội đồng thành phố Paris

          - Hội đồng Quận

          Quy  chế của Paris đã từng thay đổi nhiều lần. Hội đồng  Paris do thành phố bầu. Mỗi năm chỉ định một Chủ tịch có chức năng đại diện. Paris không có thị trưởng. Ngân sách thành phố do Nhà nước phê chuẩn. Luật ngày 31/12/1975, có hiệu lực vào năm 1977 khi bầu cử thành phố, đã thiết lập Hội đồng Paris. Hội đồng này vừa là hội đồng chính, vừa là hội đồng chung, gốm 106 thành viên là những người bầu lên thị trưởng Paris. Các ủy ban của quận giữ vai trò tư vấn. Cảnh sát trưởng được Nhà nước bổ nhiệm giữ vai trò đảm bảo an ninh trật tự. Cuối  cùng Luật  ngày 31 tháng 12 năm 1982 mở rộng quyền lực của Hội đồng Paris, đóng vai trò chính về mặt ngân sách và thiết lập các Hội đồng quận. Các chức năng về quản lý hành chính trật tự xã hội được chia sẻ giữa thị trưởng và cảnh sát trưởng.

          Quận là đơn vị hành chính thuộc thành phố Paris. Vì Paris vừa là tỉnh vừa là xã nên các quận nội thị của thành phố Paris không giống như các quận trực thuộc tỉnh khác mà chỉ là một đơn vị hành chính nhỏ hơn. Về hành chính, mỗi quận được quản lý bởi một hội đồng quận, với chức năng như hội đồng thành phố nhưng ít quyền lực hơn. Mỗi quận lại được chia nhỏ thành 4 phường. Tuy nhiên khái niệm đơn vị hành chính phường ít được sử dụng, nhưng mỗi phường cũng có một hội đồng riêng

          IV. TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ SEOUL

          1. Khái quát

          Seoul  - thủ đô của Hàn Quốc, nằm bên Sông Hàn ở phía tây bắc Hàn Quốc. Thành phố đã trở thành thủ đô của Hàn Quốc sau khi thành lập chính phủ Hàn Quốc năm 1948. Seoul là một thành phố đặc biệt, trực thuộc trung ương. Với dân số hơn 10 triệu, Seoul là thành phố lớn nhất Hàn Quốc và là một trong những thành phố lớn nhất thế giới tính theo dân số. Diện tích chỉ 605 km², nhỏ hơn Luân Đôn hay Thành phố New York, đây là một trong những thành phố lớn có mật độ dân số cao nhất thế giới. Vùng thủ đô Seoul bao gồm thành phố cảng lớn Incheon và tỉnh Gyeonggi, có tổng cộng 25 triệu dân sinh sống, là vùng đô thị lớn thứ hai thế giới sau Vùng thủ đô Tokyo, chiếm một nửa dân số Hàn Quốc cùng với 632.000 người nước ngoài. Hầu như một nửa dân Hàn Quốc sống ở Vùng thủ đô Seoul khiến nó trở thành trung tâm kinh tế, văn hóa, chính trị của quốc gia này. Thành phố đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển kinh tế của Hàn Quốc và đã được xem là "Kỳ tích sông Hàn".      

          Hiện nay, dân cư tại các vùng đô thị chiếm hơn 90% dân số Hàn Quốc. Sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế, đặc biệt trong lĩnh vực công nghiệp là động lực quan trọng giúp cho Seoul nhanh chóng trở nên phồn thịnh và được xếp vào danh sách một trong mười thành phố lớn nhất thế giới.

          Để khắc phục những ảnh hưởng tiêu cực của quá trình đô thị hóa nhanh chóng, các nhà lãnh đạo của Hàn Quốc vừa xây dựng, vừa điều chỉnh chiến lược phát triển đô thị nhằm tạo ra thế cân bằng trong sự phát triển Soul. Điểm quan trọng của việc điều chỉnh chiến lược này là sự phát triển đô thị của Soul. Đó là quy hoạch mở rộng bán kính thành phố ra các vùng phụ cận cũng như các trung tâm kinh tế khác của đất nước phát triển đồng đều.

          2. Tổ chức  chính quyền đô thị

          Tổ chức các đơn vị hành chính của Seoul hiện nay được chia làm 3 cấp gồm: cấp thành phố (City), cấp quận (gọi là “Gu”, gồm 25 Gu) và cấp làng (gọi là “Dong”, gồm 522 Dong, có thể coi như cấp phường của Việt Nam). Tổ chức bộ máy chính quyền thành phố gồm: Hội đồng thành phố (cơ quan lập pháp) và Cơ quan quản lý thành phố (Cơ quan hành pháp) do Thị trưởng đứng đầu.

          - Hội đồng thành phố hay còn gọi là Hội đồng vùng thủ đô Seoul (The Seoul Metropolitan Council) là cơ quan lập pháp của Seoul. Hội đồng bao gồm 106 thành viên; trong đó, 96 người được bầu từ các khu vực bầu cử địa phương và 10 người được lựa chọn, đại diện theo tỷ lệ. Nhiệm kỳ hoạt động của các thành viên Hội đồng là 4 năm. Hội đồng là cơ quan có thẩm quyền ban hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ các sắc lệnh của chính quyền thành phố cũng như có quyền quyết định những vấn đề tài chính, các dự luật về ngân sách của thành phố. Bên cạnh đó, Hội đồng cũng xem xét, kiểm tra thanh tra các công việc hành chính, tiếp nhận và giải quyết đơn, thư kiến nghị của công dân.

          Lãnh đạo Hội đồng gồm một Chủ tịch và hai Phó Chủ tịch được bầu thông qua bỏ phiếu kín tại phiên họp toàn thể Hội đồng với nhiệm kỳ 2 năm. Chủ tịch Hội đồng là người đại diện cho Hội đồng và giám sát việc thực hiện các công việc hành chính của thành phố. Phó Chủ tịch thay mặt Chủ tịch thực thi một số công việc của Chủ tịch khi được Chủ tịch ủy quyền hoặc khi Chủ tịch không thể thực hiện được nhiệm vụ.

          Các ủy ban thường trực của Hội đồng gồm: Ủy ban chỉ đạo, Ủy ban Kinh tế - Tài chính, Ủy ban Môi trường và Nguồn nước, Ủy ban Văn hóa – Giáo dục, Ủy ban Xây dựng, Ủy ban giao thông, Ủy ban Quản trị thành phố. Các ủy ban này có tối đa là 15 thành viên và có nhiệm kỳ 2 năm.

          Các ủy ban đặc biệt gồm: Ủy ban đặc biệt về ngân sách và kế toán, Ủy ban đặc biệt về phụ nữ, Ủy ban đặc biệt về phát triển tự trị địa phương, Ủy ban đặc biệt về khuyến khích phát triển cân bằng giữa các vùng. Các ủy ban đặc biệt này được thành lập để kiểm tra và điều hành những vấn đề nhất định trong phạm vi quyền hạn của một vài ủy ban thường trực. Mỗi ủy ban đặc biệt thường có tối đa là 20 thành viên. Riêng ủy ban đặc biệt về ngân sách và kế toán có 33 thành viên. Các ủy ban đặc biệt thường không tồn tại trong thời gian dài mà chỉ tồn tại cho đến khi dự luật mà Ủy ban đặc biệt thẩm tra, được thông qua trong phiên họp thường kỳ của Hội đồng. Nhiệm kỳ của các thành viên trong ủy ban đặc biệt cũng phụ thuộc vào nhiệm kỳ của từng ủy ban.

          Bên cạnh các ủy ban, trong cơ cấu Hội đồng còn có Văn phòng với một số phòng ban chuyên môn và các cố vấn (gồm 10 người), các chuyên viên về các lĩnh vực thông tin công cộng, các chuyên viên thừa hành và Viện nghiên cứu chính sách. Hội đồng cũng có thể thành lập các ban giám sát các đạo luật mới được xây dựng hoặc bổ sung. Các ban này được gọi là các ban phụ, mang tính chất phụ giúp cho Hội đồng trong những trường hợp cụ thể và được thành lập tùy thuộc vào tình hình thực tế. Hiện nay, có 230 người làm việc trong Hội đồng thành phố.

          Cơ quan hành pháp của vùng thủ đô Seoul do Thị trưởng đứng đầu. Dưới thị trưởng có 3 Phó Thị trưởng; trong đó có 2 người chuyên trách về những công việc hành chính, 1 người chuyên trách về những vấn đề chính trị. Theo Luật Tự quản chính quyền địa phương (tháng 6/1988), Tỉnh trưởng, Thị trưởng của các tỉnh, thành phố được bổ nhiệm bởi Tổng thống. Trước xu thế dân chủ hóa ngày càng phát triển mạnh mẽ, quyền dân chủ trong hệ thống quản lý, mở rộng quyền lực cho chính quyền cơ sở được mở rộng hơn, tháng 3/1994, Luật Tự quản chính quyền địa phương đã được sửa đổi; trong đó, điểm thay đổi lớn nhất là chế độ bổ nhiệm tỉnh trưởng, thị trưởng cũng được mở rộng hơn. Thị trưởng Seoul hiện nay được người dân Seoul trực tiếp bầu lên với nhiệm kỳ hoạt động là 4 năm. Giúp Thị trưởng quản lý những vấn đề liên quan đến phụ nữ, phúc lợi xã hội, chính sách môi trường, chính sách văn hóa, quản lý đô thị và phát triển cân bằng là bốn chuyên gia tư vấn (hay còn gọi là trợ lý thị trưởng), mỗi người được phân công phụ trách một hoặc một vài lĩnh vực cụ thể.

          Cơ cấu tổ chức của bộ máy quản lý thành phố gồm có 1 Văn phòng chính (hay còn được gọi là Tòa thị chính thành phố), 19 cục, 63 phòng, ban và 45 văn phòng chi nhánh. Thị trưởng trực tiếp phụ trách Văn phòng Kế hoạch và Đánh giá, Cục chính sách đánh giá, Cục Tài chính và đầu tư, Cục Chính sách giáo dục, Phòng kế hoạch quan hệ công cộng, Văn phòng người phát ngôn của chính quyền thành phố. Phó Thị trưởng thứ nhất phụ trách các lĩnh vực kế toán, kiểm tra và thanh tra, kế hoạch khẩn cấp, kế hoạch thông tin, chính sách phụ nữ và gia đình, hành chính, tài chính, phúc lợi xã hội và sức khỏe, công nghiệp, văn hóa và môi trường, giao thông và quản lý chất lượng không khí. Phó Thị trưởng thứ 2 phụ trách về đổi mới công nghệ, kế hoạch đầu tư, kế hoạch xây dựng, nhà ở, cứu hỏa, cứu trợ và phát triển cân bằng đô thị.

          Ngoài ra, có 3 văn phòng dự án của thành phố hoạt động trong các lĩnh vực cấp nước, quản lý cơ sở hạ tầng, xây dựng hệ thống tàu điện ngầm và 6 công ty hoạt động trong lĩnh vực công cộng. Bên cạnh đó, còn có 29 tổ chức trực tiếp nằm dưới quyền quản lý của chính quyền thành phố như Đại học Soul, Viện đào tạo công chức thành phố, Viện nghiên cứu sức khỏe và môi trường và một số tổ chức dịch vụ công khác.

          Ở các quận tự trị, Hội đồng quận đóng vai trò là cơ quan đại diện cho người dân, là cơ quan lập pháp và gồm các thành viên được người dân bầu lên từ các đơn vị bầu cử (các đơn vị bầu cử có thể trùng với các làng hoặc không). Chủ tịch và phó chủ tịch được các thành viên trong Hội đồng bầu ra với nhiệm kỳ nhất định, thường là 2 năm. Hội đồng quận bao gồm các ban phụ trách những vấn đề thuộc phạm vi thẩm quyền của Hội đồng; trong đó có những ban thường trực. Đứng đầu các quận ở Seoul là quận trưởng. Trước năm 1995, quận trưởng do thị trưởng Seoul bổ nhiệm. Từ khi Luật Tự quản chính quyền địa phương 1994 được ban hành cho đến nay, quận trưởng được người dân trực tiếp bầu lên tại các khu vực bầu cử. Giúp việc cho quận trưởng là 1 phó quận trưởng. Đối với các quận của Hàn Quốc, không phải quận nào cũng có chế độ quản lý giống nhau. Quận ở các thành phố thuộc tỉnh (Si) sẽ khác với quận thuộc thành phố đặc biệt Seoul và 6 thành phố trực thuộc trung ương. Các quận của Seoul là các quận tự trị, có những chức năng khác với các quận ở các tỉnh, thành phố khác. Tại các tỉnh, thành phố với dân số trên 500.000 người có thể thành lập quận hành chính, khác với quận tự trị trực thuộc trung ương. Theo Luật Tự quản chính quyền địa phương sửa đổi, bổ sung năm 1988, thì các quận của Seoul được độc lập hơn trước trong việc thực hiện các công việc, các chức năng hành chính của mình. Mỗi quận có một số làng. Đây là những đơn vị cung cấp những dịch vụ thiết yếu và có quan hệ trực tiếp đến cuộc sống hàng ngày của người dân.

V. CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ THÀNH PHỐ BẮC KINH

          Bắc Kinh là thành phố thủ đô của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa. Đó là thành phố lớn thứ hai của Trung Quốc sau Thượng Hải. Bắc Kinh là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội của Trung Quốc và có lịch sử hơn 2000 năm và là thủ đô của Trung Quốc hơn 700 năm.

          Bắc Kinh nằm trong địa phận của tỉnh Hà Bắc nhưng là một đơn vị độc lập, tương đương với tỉnh và là một đơn vị chính quyền địa phương độc lập. Với dân số đứng thứ nhất thế giới là 20.693.000 người (năm 2012) và diện tích khoảng 16.801 km², trong đó khoảng 60% là đồi núi. Bắc Kinh chia thành 14 quận nội thị và cận nội thị cùng 02 huyện nông thôn.

          Theo quy định của Hiến pháp hiện hành, chính quyền địa phương Trung Quốc được tổ chức thành 3 cấp (Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương – Huyện, khu – Hương, trấn); một số được chia thành 4 cấp (Tỉnh, khu tự trị - Thành phố tương đối lớn, châu tự trị - Huyện, huyện tự trị, thành phố - Hương, trấn), cách phân chia như thế này tồn tại ở những địa phương có thành phố tương đối lớn và châu tự trị.

          Tuy nhiên do Trung Quốc chủ trương thực hành rộng rãi thể chế “Thị lãnh đạo huyện”. “Thành phố tương đối lớn” đã bị biến thành một cấp trung gian trong chính quyền địa phương Trung Quốc. Điều này đã dẫn đến chính quyền địa phương Trung Quốc trên thực tế lại được phân chia thành 4 cấp, kết cấu tầng thứ quản lý bị phức tạp hóa. Hiện nay, đại đa số tỉnh và khu tự trị được chia thành 4 cấp; số ít tỉnh, khu tự trị có cả chế độ 3 cấp và 4 cấp, tức trong tỉnh hoặc khu tự trị có huyện do tỉnh hoặc khu tự trị trực tiếp quản lý, có huyện do thành phố tương đối lớn hoặc châu tự trị quản lý, ví dụ Tân Cương, Hồ Bắc, Liêu Ninh...; chỉ còn tỉnh Hà Nam là hoàn toàn tổ chức theo 3 cấp, tức tất cả các huyện đều do tỉnh trực tiếp quản lý.[1]

          Xét ở góc độ phân cấp hành chính, đô thị Trung Quốc tồn tại 3 cấp là: 1, Thành phố trực thuộc trung ương có cấp bậc hành chính ngang với tỉnh và khu tự trị, là đơn vị hành chính địa phương cấp một. 2, Thành phố tương đối lớn, bao gồm thành phố cấp phó tỉnh và thành phố cấp địa khu, là đơn vị hành chính địa phương cấp hai, ở dưới tỉnh và trên huyện. 3,Thành phố cấp huyện, có cấp bậc hành chính tương đương với huyện, là đơn vị hành chính địa phương cấp ba, chỉ trên đơn vị hành chính địa phương cấp cơ sở là hương, trấn. Xét ở góc độ cấp bậc hành chính nhìn trong nội bộ hệ thống đô thị, nó có 4 cấp theo thứ tự trên dưới là: 1, Thành phố trực thuộc Trung ương; 2, Thành phố cấp phó tỉnh; 3, Thành phố cấp địa khu; 4, Thành phố cấp huyện.

          Chính quyền địa phương cấp tỉnh: bao gồm tỉnh, khu vực tự trị của các thành phố và các thành phố trực thuộc trung ương và hai đặc khu là Hồng Kông và Ma Cao. Bắc Kinh là một đơn vị chính quyền địa phương độc lập và là thành phố trực thuộc Trung ương.

          Hệ thống chính quyền địa phương của Bắc Kinh cũng có hình thức tổ chức giống nhiều chính quyền địa phương  cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương khác. Hội nghị nhân dân thành phố Bắc Kinh là cơ quan quyền lực nhà nước của thành phố Bắc Kinh. Đó là cơ quan đại diện và được bầu nhiệm kỳ 5 năm. Theo Luật bầu cử của Trung Quốc, đại biểu Đại hội nhân dân Thành phố không do bầu trực tiếp mà được đại biểu Đại hội nhân dân Quận, huyện và các đơn vị vũ trang đóng trên địa bàn bầu. Số lượng đại biểu nhân dân Thành phố được xác định  trên cơ sở số lượng dân cư và thay đổi theo thời gian.

Ủy ban Thường vụ của Đại hội nhân dân thành phố có nhiều ban, ngành thực hiện chức năng ra nghị quyết và giám sát trên từng lĩnh vực.

Chính quyền hành chính Thành phố Bắc Kinh

Chính quyền hành chính Thành phố Bắc Kinh là cơ quan chấp hành của Đại hội nhân dân Thành phố và là cơ quan hành chính của Thành phố và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Hội đồng nhà nước – Quốc vụ viện. Chức năng chung của chính quyền thành phố là: thực thi các quyết định của Đại hội nhân dân; tiến hành các biện pháp hành chính và ban hành các quy tắc, quy định; lãnh đạo hoạt động của cấp dưới (14 quận và 02 huyện); thực thi các kế hoạch kinh tế và ngân sách; thực thi các công việc quản lý liên quan các vấn đề như kinh tế, giáo dục, khoa học, tài chính, dân sự, trật tự an toàn xã hội, dân tộc và kế hoạch hóa gia đình.

          Chính quyền hành chính Thành phố bao gồm: Thị trưởng, các phó thị trưởng, tổng thư ký và giám đốc của các Sở, ban, ngành. Các thành viên của chính quyền Thành phố được Đại hội nhân dân bầu, nhiệm kỳ 5 năm.

          Chính quyền quận

          Bắc Kinh có 14 quận và 02 huyện nông thôn. Quận cũng có cơ cấu tổ chức giống như nhiều cấp chính quyền khác. Đại hội nhân dân quận bao gồm các đại biểu do cử tri các đơn vị bầu cử trực tiếp bầu. Đây là cơ quan quyền lực nhà nước ở Quận. Nhiệm kỳ 05 năm. Đại hội nhân dân bầu ra Ủy ban Thường Trực.

          Chính quyền Quận là cơ quan chấp hành của Đại hội nhân dân Quận và Ủy ban Thường trực và là cơ quan hành chính quận.

          Chính quyền Quận bao gồm: Chủ tịch, phó chủ tịch, chủ nhiệm các Ủy ban, các giám đốc của phòng, ban.

          Chính quyền Quận triển khai  thực hiện các nhiệm vụ của Đại hội nhân dân Quận, của Thành phố và của nhà nước. Cơ cấu tổ chức của Ban, ngành của Quận cũng tương tự như của Thành phố nhằm đảm bảo các hoạt động quản lý trên các lĩnh vực có liên quan.

          VI. MỘT VÀI NHẬN XÉT

          Trên cơ sở tham khảo mô hình tổ chức chính quyền đô thị của một số nước nêu trên, có thể rút ra một số kinh nghiệm sau đây:

          Thứ nhất, việc phân chia đơn vị hành chính và thiết lập chính quyền đô thị của các nước trên thế giới, đặc biệt là các thành phố thủ đô là rất đa dạng. Ngay trong cùng một nước cũng không áp dụng một mô hình chính quyền đô thị chung cho cả nước. Mỗi thành phố, tùy thuộc đặc điểm địa lý, số lượng, mật độ dân cư lựa chọn mô hình chính quyền riêng phù hợp nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý địa phương.

          Thứ hai, nhìn chung chính quyền ở mỗi cấp được hợp thành bởi 2 thiết chế là cơ quan đại diện và cơ quan hành chính. Nếu như tên gọi và cách thức thành lập cơ quan đại diện là tương đối thống nhất (Hội đồng, do dân cư bầu ra) thì tên gọi và cách thức thành lập của cơ quan hành chính tương đối đa dạng (thị trưởng, ủy ban, có thể do cư dân bầu ra, có thể được bổ nhiệm, có thể do cơ quan đại diện thành lập).

          Thứ ba, đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền đô thị, bảo đảm cho chính quyền mỗi cấp quyền tự chủ (tự quản) trong các lĩnh vực từ ngân sách, tài chính, tổ chức bộ máy đến quản lý dân cư, bảo vệ môi trường… Xu hướng trao quy chế tự quản cho các cấp chính quyền đô thị đang diễn ra một cách mạnh mẽ từ những năm 1980.

          Thứ tư, cùng với việc thiết lập cơ chế kiểm soát từ chính quyền trung ương (thông qua lập pháp, ngân sách, và hỗ trợ kỹ thuật), hình thức kiểm soát hữu hiệu khác nữa được các nước áp dụng là thiết lập cơ chế bảo đảm cho người dân có khả năng trực tiếp tác động đến tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị. Theo cơ chế này, các cơ quan chính quyền đô thị (cơ quan đại diện, cơ quan hành chính) đều do nhân dân trực tiếp bầu ra theo nhiệm kỳ. Một số nước quy định những vấn đề quan trọng của địa phương phải đưa ra lấy ý kiến của người dân. Với những hình thức này người dân có khả năng tác động trực tiếp đến hoạt động của chính quyền đô thị, bảo đảm hoạt động của chính quyền đô thị đặt dưới sự kiểm soát của người dân.

Từ việc nghiên cứu kinh nghiệm và mô hình tổ chức chính quyền đô thị của một số quốc gia nêu trên, có thể nghiên cứu vận dụng vào thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương và chính quyền đô thị ở nước ta một số vấn đề sau:

+ Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền đô thị hai cấp ở thành phố trực thuộc Trung ương.

+ Áp dụng chế độ thủ trưởng hành chính trong cơ quan hành chính các cấp ở các đô thị.

+ Quy định phân biệt nội dung quản lý, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền đô thị khác với chính quyền nông thôn. Chính quyền đô thị với các đặc điểm, đặc trưng trưng quản lý được thực hiện một số nhiệm vụ, thẩm quyền đặc thù, riêng có của đô thị, được phân cấp quản lý ngân sách lớn hơn, tổ chức bộ máy, biên chế nhiều hơn so với chính quyền nông thôn.

ThS. Lê Anh Tuấn

(Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ)