Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đô thị ở Việt Nam

Việc đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước không những phải thực hiện ở các cơ quan nhà nước Trung ương, mà còn phải đổi mới đồng bộ đối với chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Chính quyền địa phương được tổ chức hợp lý, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất; xác định rõ vị trí, thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong hệ thống cơ quan nhà nước, điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tăng cường phân cấp cho chính quyền địa phương; thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong phạm vi được phân cấp. Theo đó, để tổ chức hợp lý chính quyền địa phương cần thiết phải xây dựng và thực hiện chính quyền đô thị ở nước ta, xuất phát từ những đặc trưng và đặc thù quản lý khác biệt giữa chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn. Hiến pháp năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 cũng đã quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”.

Bài viết này nêu lên những vấn đề đặt ra cần được nghiên cứu hoàn thiện hoặc làm điểm để rút ra những bài học, những kinh nghiệm cho việc đổi mới toàn diện và đồng bộ chính quyền địa phương nói chung, chính quyền đô thị nói riêng ở nước ta trong thời gian tới.

1. Yêu cầu cấp thiết đặt ra đối với xây dựng chính quyền đô thị

Sau gần 30 năm đổi mới và hội nhập quốc tế, quá trình đô thị hóa ở nước ta đã và đang diễn ra nhanh chóng dẫn đến có nhiều khác biệt về hoạt động kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng giữa đô thị và nông thôn. Theo quy định của pháp luật hiện hành, mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta tổ chức thành 3 cấp chính quyền: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Chính quyền ở địa bàn đô thị được tổ chức và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn tương tự như chính quyền ở địa bàn nông thôn cùng cấp, tuy có thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn quản lý trên địa bàn đô thị. Vì vậy, nhiều vấn đề cấp thiết của đô thị như quy hoạch, kiến trúc, xây dựng hạ tầng đô thị, xử lý ô nhiễm môi trường, chống ùn tắc giao thông, quản lý dân cư và trật tự an toàn xã hội không được giải quyết kịp thời, chưa phù hợp với nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành và quản lý theo lãnh thổ. Ở đô thị, do kết cấu hạ tầng thống nhất, liên thông đòi hỏi phải quản lý theo ngành là chủ yếu, khác với nông thôn quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu.

2. Phân biệt đô thị và nông thôn từ các đặc trưng quản lý

Theo Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, đô thị “là khu vực tập trung dân cư sinh sống có mật độ cao và chủ yếu hoạt động trong lĩnh vực kinh tế phi nông nghiệp, là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hoá hoặc chuyên ngành, có vai trò thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội của quốc gia hoặc một vùng lãnh thổ, một địa phương, bao gồm nội thành, ngoại thành của thành phố, nội thị, ngoại thị của thị xã, thị trấn’’. Từ thực tiễn phát triển đô thị ở nước ta, có thể rút ra các đặc điểm chủ yếu của đô thị với những khác biệt so với nông thôn như sau:

- Về vị trí, vai trò: Đô thị là trung tâm chính trị, hành chính, kinh tế, văn hóa, khoa học, công nghệ của một địa phương, vùng, miền, của cả nước, là động lực cho sự phát triển đối với địa phương, vùng, miền đó hoặc cả nước.

- Về dân cư: Đô thị là nơi tập trung dân cư, mật độ dân số cao, gồm nhiều thành phần sống đan xen có lối sống khác nhau, tham gia các hoạt động kinh tế - xã hội đa dạng nên việc quản lý dân cư đô thị có nhiều phức tạp. Dân cư nông thôn gắn kết cộng đồng theo làng, xã, thôn, xóm, bản, ấp, dòng họ có những hương ước và phong tục, tập quán riêng mang nhiều tính tự quản.

- Về kinh tế - xã hội: Ở khu vực nội thành, nội thị chủ yếu là phi nông nghiệp, đa ngành, đa lĩnh vực, có tốc độ phát triển cao, là địa bàn hoạt động của các loại thị trường, là nơi hội tụ và trao đổi thông tin, nơi dễ nảy sinh các tệ nạn xã hội và các hiện tượng làm mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. Ở nông thôn chủ yếu là nông nghiệp và tiểu thủ công nghiệp, kinh tế công nghiệp, thương mại, dịch vụ và thông tin chưa phát triển mạnh.

- Về cơ sở hạ tầng: Ở khu vực nội thành, nội thị có tính thống nhất, liên thông và phức tạp, tạo thành những mạng lưới, hệ thống đồng bộ, xuyên suốt địa bàn, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, đòi hỏi quản lý tập trung, thống nhất theo ngành là chủ yếu. Ở nông thôn cơ sở hạ tầng còn đơn giản, chưa liên hoàn và chưa đồng bộ, đòi hỏi quản lý theo lãnh thổ là chủ yếu.

- Về địa giới hành chính: Cơ sở hạ tầng ở đô thị là một chỉnh thể thống nhất nên việc phân chia địa giới hành chính trong khu vực nội thành, nội thị chỉ có ý nghĩa là khu vực hành chính, mang tính chất quản lý hành chính là chủ yếu. Ở nông thôn, việc phân chia địa giới hành chính gắn với các hoạt động kinh tế - xã hội diễn ra trong phạm vi địa bàn lãnh thổ đó. 

- Về quản lý: Ở đô thị việc quản lý nhà nước về an ninh, trật tự an toàn xã hội, giao thông, điện, nước, nhà ở, xây dựng, môi trường là vấn đề bức xúc hàng ngày và đa dạng, phức tạp hơn nhiều so với quản lý nhà nước đối với các lĩnh vực này ở nông thôn.

3. Đề xuất một số nội dung xây dựng chính quyền đô thị ở nước ta

Từ sự cấp thiết đối với việc xây dựng chính quyền đô thị ở nước ta và những đặc điểm chủ yếu của đô thị nêu trên, đòi hỏi tổ chức bộ máy chính quyền đô thị phải có đặc thù riêng để đảm bảo cho việc quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công ở đô thị được thực hiện tập trung, thống nhất, nhanh nhạy, giảm thiểu các tầng nấc trung gian và thực sự có hiệu lực, hiệu quả.

Việc xây dựng chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm của đô thị, nông thôn cần được nghiên cứu trên các nguyên tắc sau:

- Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và phương thức hoạt động khác nhau giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất thuộc về nhân dân, bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng đối với chính quyền các cấp.

- Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phải phù hợp với nguyên tắc tập trung dân chủ và phát huy vai trò của người đứng đầu cơ quan hành chính; phân công, phân cấp rõ ràng, rành mạch giữa Trung ương với địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương, phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp, đồng thời bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất của cơ quan nhà nước cấp trên và của Trung ương.

- Tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị phải phù hợp với đặc điểm, yêu cầu quản lý đô thị, với quá trình hình thành, phát triển đô thị ở Việt Nam, bảo đảm sự phát triển bền vững của đô thị trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế.

- Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương (trong đó có chính quyền đô thị) là vấn đề lớn, phức tạp, đòi hỏi phải có các giải pháp đồng bộ, quyết tâm chính trị và gắn với chiến lược cải cách hành chính, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới đồng bộ hệ thống chính trị, đổi mới nội dung và phương thức lãnh đạo của Đảng đối với các cấp chính quyền địa phương.

Việc xây dựng chính quyền đô thị theo định hướng về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương của Kết luận Hội nghị Trung ương 7 khóa XI cần được nghiên cứu trên một số nội dung cơ bản như sau:

- Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương: nghiên cứu xác lập mô hình chính quyền địa phương theo hướng chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức ở các đơn vị hành chính phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, hải đảo. Đối với chính quyền đô thị, có thể nghiên cứu mô hình chính quyền đô thị hai cấp, một số đơn vị hành chính như phường ở quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh nghiên cứu tổ chức cơ quan hành chính đại diện của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn.

- Về phương hướng hoàn thiện tổ chức, hoạt động của HĐND và UBND các cấp: nghiên cứu thành lập thêm một số ban đặc thù của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, thành phố thuộc tỉnh, thị xã ở các đô thị (có thể nghiên cứu thành lập Ban Dân nguyện, Ban Đô thị); tổ chức lại Thường trực HĐND gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các ủy viên là Trưởng ban của HĐND; tăng thêm số lượng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách và kiện toàn các Tổ đại biểu HĐND ở các đơn vị hành chính trực thuộc, nhất là đối với những nơi không tổ chức HĐND (theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương). Tăng cường hoạt động giám sát của HĐND, các ban của HĐND, đại biểu HĐND, hoàn thiện quy định về việc lấy phiếu và bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do HĐND bầu và quy định rõ chế tài giải quyết các kiến nghị sau giám sát của HĐND. Nghiên cứu tổ chức lại cơ cấu thành viên UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng thành viên UBND gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Chánh văn phòng và người đứng đầu các cơ quan chuyên môn của UBND.

Nghiên cứu xác định vị trí, tính chất của cơ quan hành chính nơi không tổ chức HĐND là cơ quan hành chính đại diện của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đặt tại địa bàn theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X về cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước. Đồng thời, quy định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền của các cấp hành chính; làm rõ những vấn đề phải đưa ra bàn, quyết định tập thể của UBND và các vấn đề do Chủ tịch UBND được quyền quyết định nhằm bảo đảm hiệu quả điều hành, quản lý của Chủ tịch UBND theo cơ chế đề cao trách nhiệm người đứng đầu.

Tiếp tục hoàn thiện tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện nói chung, chính quyền đô thị nói riêng. Đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương các cấp gắn với tinh gọn, cải cách tổ chức bộ máy là một trong những nội dung quan trọng của cải cách hành chính nhà nước ở địa phương. Đối với các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, chủ trương của Chính phủ là thực hiện cải cách theo hướng tinh gọn đầu mối đã bước đầu được thể hiện trong Nghị định số 13/2007/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Nghị định số 14/2007/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Trong những năm tới, tiếp tục đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện theo tinh thần Kết luận của Hội nghị Trung ương 7 khóa XI: ‘‘Hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng quy định khung các cơ quan chuyên môn giúp việc cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện; căn cứ điều kiện cụ thể, tiêu chí và quy định khung của Chính phủ, địa phương có thể lập (hoặc không lập) cơ quan, tổ chức đặc thù sau khi được sự đồng ý của cấp có thẩm quyền. Rà soát, điều chỉnh, khắc phục những chồng chéo, không rõ về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện, giữa UBND cấp huyện với các sở, ngành cấp tỉnh’’. Theo đó, đề xuất việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 13/2007/NĐ-CP và Nghị định số 14/2007/NĐ-CP nêu trên theo hướng phân biệt chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn cần được nghiên cứu những nội dung cơ bản sau đây:

- Nghiên cứu điều chỉnh và bổ sung chức năng, nhiệm vụ của một số sở, cơ quan ngang sở, phòng và tương đương để khắc phục sự chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, phù hợp với mô hình chính quyền đô thị, chính quyền nông thôn, bảo đảm sự chỉ đạo thống nhất, thông suốt của các bộ, cơ quan ngang bộ ở Trung ương.  

- Nghiên cứu đề xuất Chính phủ quy định khung các cơ quan chuyên môn giúp việc cho UBND cấp tỉnh, cấp huyện; căn cứ điều kiện cụ thể, tiêu chí và quy định khung của Chính phủ, địa phương có thể lập (hoặc không lập) cơ quan, tổ chức đặc thù sau khi được sự đồng ý của cấp có thẩm quyền. Đối với cơ quan chuyên môn của UBND khu vực đô thị có thể nghiên cứu tổ chức theo nhóm ngành phù hợp.

- Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung nguyên tắc tổ chức cơ quan chuyên môn; nhiệm vụ, quyền hạn (nghiên cứu đặc thù đối với cơ quan chuyên môn thuộc UBND khu vực đô thị); chế độ làm việc của cơ quan chuyên môn và trách nhiệm của giám đốc sở, trưởng phòng chuyên môn cấp huyện; thẩm quyền của các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh, cấp huyện liên quan đến cơ quan chuyên môn của UBND.

Trong thời gian tới, tiếp tục tiến trình cải cách hành chính nhà nước ở địa phương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương các cấp sau khi Hiến pháp năm 2013 đã được Quốc hội thông qua và theo Nghị quyết của Quốc hội về thi hành Hiến pháp năm 2013, tiến hành nghiên cứu xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương thay thế Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 nhằm định rõ mô hình tổ chức hợp lý, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và phương thức hoạt động phù hợp đối với chính quyền địa phương nói chung, chính quyền đô thị nói riêng, bảo đảm hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu của đất nước trong giai đoạn phát triển mới./.

ThS. Phan Trung Tuấn

 Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ

(Theo Viện khoa học tổ chức nhà nước-BNV)